Wie böse ist die Bürokratie?

Wifo-Chef Gabriel Felbermayr bricht eine Lanze für die Bürokratie. Sie muss sein, sagt er, aber sie geht besser. Oft nähmen jene Leute, die die Gesetze schreiben, Mehrkosten für die Wirtschaft einfach in Kauf, kritisiert er und fordert „Sunset-Klauseln“, also ein Ablaufdatum für Regelungen.

Bürokratiemonster. Ein Lieblingswort der Politik, wenn Regelungen beschlossen werden, mit denen man selbst nicht einverstanden ist. Oft versprochen wird dagegen Bürokratieabbau – in Sonntagsreden und Regierungsprogrammen. 19 Mal kommt die „Bürokratie“ im türkis-grünen Koalitionsabkommen vor. 924 Gesetzesbeschlüsse gab es im Parlament seither.

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Gesetze und Regeln sind nicht grundsätzlich schlecht, sagt Wifo-Chef Gabriel Felbermayr. „Natürlich brauchen wir Bürokratie. So zu tun, als wäre sie immer furchtbar, wäre falsch.“ Keine Bürokratie hieße ungeregeltes und ungeplantes Vorgehen oder das Verlassen eines ordentlichen Verfahrensweges. „Das kann ja nicht die Antwort sein.“

Allerdings: „Es gibt natürlich Auswüchse. Das hat mit schlechter Governance oder handwerklich schlechten Gesetzen zu tun. Wenn Gesetze ungenau sind oder an den falschen Stellen greifen, wächst die Bürokratie. Wenn der Staat viel reguliert – und das tut er immer mehr –, generiert das Bürokratie“, sagt Felbermayr. Besonders problematisch sei das im Zusammenspiel zwischen EU und nationalen Regelungen. EU-Beschlüsse werden in den Mitgliedsländern oft unterschiedlich umgesetzt. „Für eine kleine Volkswirtschaft wie Österreich ist es furchtbar, wenn es am Binnenmarkt 27 unterschiedliche Regeln gibt.“

Als Musterbeispiel für ein schlecht gemachtes Gesetz nennt er die Lieferkettenrichtlinie der EU, weil diese Unternehmen viele Berichts- und Dokumentationspflichten aufbürde. Beispiel: Eine Textilfabrik in Asien müsse von jedem einzelnen Unternehmen, das dort produzieren lässt, geprüft werden. Besser wäre eine einmalige Prüfung des Betriebes durch eine EU-Behörde.

Zu oft sei jenen, die für eine Regelung kämpfen oder ein Gesetz schreiben, die anfallende Bürokratie egal, erklärt Felbermayr. „Sie wird als Problem der Unternehmen wahr- und die Kosten in Kauf genommen. Das ist aus volkswirtschaftlicher Sicht verheerend.“ Die Kosten würden sich in höheren Preisen niederschlagen. Zudem fehlen schlicht Arbeitskräfte für den Bürokratieaufwand.

Doch wie schafft es der Bürokratieabbau von der Sonntagsrede in die Realität? Drei Vorschläge von Gabriel Felbermayr: Jede Regelung braucht eine „Sunset-Klausel“. Das heißt, sie tritt automatisch nach gewisser Zeit außer Kraft, außer sie wird explizit verlängert, weil sie nützlich ist. Zweitens: ein „integrativer Blick“, wie sich ein Gesetz auf andere Bereiche auswirkt und welche (realistischen) Kosten seine Umsetzung deshalb verursachen wird. Zudem würde Felbermayr bei den Verfahren ansetzen: Dass sich die einzelnen Schritte oft über Jahre ziehen, frisst Ressourcen. „Aber“, meint der Experte, „ohne Deregulierung wird ein Bürokratieabbau nicht wirklich weit gehen.“

Wie geht es Unternehmern und Landwirten mit den Regeln, die sie bei ihrer Arbeit Tag für Tag beachten müssen? Über Kontrollore, die „etwas finden müssen“, EU-Regelwerke, die kaum jemand mehr versteht, und Regeln, die der Handel den Bauern vorgibt. Jedoch: Es gibt Verständnis dafür, dass es Regeln braucht.

Wenn der Unternehmer und Neos-Politiker Sepp Schellhorn Bürokratie veranschaulichen will, erzählt er von dem alten Gasthof aus dem 17. Jahrhundert, den er übernommen hat. In den Keller, den er zu einem Reiferaum umfunktioniert hat, führen vier Stufen. „Gleich zwei Behörden haben diese vier Treppen begutachtet. Die eine hat gesagt, es muss rutschfest sein, damit niemand stürzt. Die andere hat gesagt, es darf nicht zu porös sein wegen der Hygiene. Was soll ich jetzt machen?“ Oder er erzählt von einer Kontrolle seiner Küche, bei der ein Fenster beanstandet wurde, weil es kein Fliegengitter gab. Dass man dieses nie öffnete – außer zum Fensterputzen –, zählte nicht. Strafe: 3.000 Euro.

Er verstehe ja die Behördenmitarbeiter, die kontrollieren kommen. Nur die oft widersprüchlichen Vorschriften, die versteht Schellhorn nicht. Und: „Jede Regelung zieht eine Überprüfung nach sich. Wenn man dabei nichts beanstandet, kann man auch keine Gebühren für diese verlangen. Darum findet man immer etwas.“ Schellhorn erzählt von einem Finanzprüfer, der ihm gesagt habe: „Bei Ihnen finde ich nichts, da kriege ich keine Punkte.“ Es gebe also „ein Belohnungssystem, wenn sie etwas finden“.

„Eine Behörde sollte eine Servicestelle sein und keine Behinderungsstelle“, sagt er. „In Österreich gibt es einen aufgeblähten Apparat, wo jeder für etwas zuständig ist. Aber wenn du etwas brauchst, schicken Sie dich durchs Haus und keiner ist dafür zuständig.“ Natürlich seien Regelungen wichtig, wenn es um Gesundheit und Leben gehe, aber als Unternehmer verbrauche man sehr viel Zeit und Geld für nicht Wichtiges. In seinen fünf Unternehmen habe er 110 Mitarbeiter, erzählt Schellhorn. Einen von ihnen brauche er, um alle Protokolle für etwaige Überprüfungen zu führen. „Von seiner Jahresarbeitszeit entfallen 172 Tage nur auf diese Dinge. Das ist ein Luxus, den man sich als Betrieb erst leisten können muss.“

Was Schellhorn fordert? Politiker sollten in Dekaden denken und nicht nur bis zur Wahl. „Man kann einen Zeitplan machen, wie wir uns einen schlanken, effizienten Staat vorstellen.“ Auf diesen solle man sich parteiübergreifend einigen und ihn auch weiterverfolgen, wenn die Regierung wechselt. Und: „Gesetze müssen so geschrieben sein, dass sie jeder versteht.“ Die überbordende Bürokratie sei „wohl einer der Gründe dafür, warum wir im europäischen Schnitt Vorletzte bei Betriebsgründungen sind. Weil sich wahnsinnig viele Menschen denken: ‚Ich habe sowieso die Arschkarte gezogen als Unternehmer.‘“

„Die ,Bürokratie‘ ist die berühmte Sau, die durchs Dorf getrieben wird“, sagt der Gemüsebauer und Obmann der Grünen Bauern Andreas Lackner. „Sie ist sicher nicht das Hauptproblem der Bäuerinnen und Bauern. Es sind ganz andere Probleme, die uns das Leben schwer machen. Aber die Bürokratie ist halt das, wo sich der Unmut dann entlädt, weil es da einen externen Gegner gibt: die Schreibtischsitzer. Da sind sich die Bauern und Bäuerinnen einig, obwohl es sonst mit der Einigkeit ein bisschen schwierig ist.“

Sein Kollege Florian Gadermaier, Biobauer und ebenfalls bei den Grünen, erklärt, die Landwirtschaft sei oft von Förderungen abhängig. „Sie stellen je nach Betrieb einen bedeutenden Bestandteil der Einnahmen dar.“ Dazu zählen die Betriebsprämie und das Umweltprogramm der EU. Die Regeln dafür seien aber kompliziert. „Was man beachten muss, wenn man z. B. Wiesen abmäht oder Ackerflächen bewirtschaftet – das ist ein dickes Konvolut.“ Für die Betriebsprämie müsse jedes Jahr erfasst werden, was wo angebaut wird. „Je mehr Feldstücke man hat, -desto mehr Arbeit macht das. Fehler sollte man sich keine erlauben, denn sonst wird die Förderung später ausgezahlt. Wir müssen im Frühjahr Saatgut etc. besorgen, das Geld kommt im darauffolgenden Dezember, wenn es wegen eines Fehlers noch später kommt, kann das problematisch sein“, erzählt Gadermaier.

Viele Bäuerinnen und Bauern machen beim Umweltprogramm ÖPUL mit, für das es ebenfalls Aufzeichnungspflichten gibt. Ein Problem sieht Gadermaier dabei darin, dass die Förderprogramme bisweilen unterschiedliche Kriterien für gleiche Dinge hätten.

Dazu komme, sagt Lackner, dass Betriebe, die den Handel beliefern, von diesem ebenfalls Regelungen auferlegt bekommen, „wie die Ware auszusehen hat und wann geerntet wird. Aber wenn sich die Marktlage ändert, halten die sich nicht an den Vertrag und du kannst gar nichts machen, weil die Marktmacht eindeutig ist.“ Ärger erzeuge auch, erklärt Gadermaier, dass die EU-Förderungen nach dem EU-Beitritt Österreichs als Ausgleich für die niedrigeren Marktpreise gegolten hätten. „Dann sind immer mehr Auflagen dazugekommen.“ Regelungen und Richtlinien seien nicht immer mit überbordenden Schreibarbeiten verbunden. Die Aufzeichnungspflichten für die Biokontrolle sind zwar streng, aber es würden andere Dinge mehr oder weniger miterledigt. Auch konventionelle Bauen müssten genaue Aufzeichnungen führen, etwa wann sie düngen oder Pestizide ausbringen. In der Viehwirtschaft wiederum gebe es die Pflicht, Weideaufzeichnungen zu führen oder tiermedizinische Maßnahmen zu dokumentieren. „Wenn man gerade eine intensive Phase auf dem Hof hat, mit einer 60bis 70-Stunden-Woche, ist schon eine Stunde -zusätzliche Schreibarbeit nicht lustig“, sagt er.

Was die Landwirte zu den EU-Regeln sagen, die der Green Deal mit sich bringt? Von diesen können Österreichs Bäuerinnen und Bauern profitieren, - sagen beide. Es würde in ganz Europa nach gleichen Bedingungen produziert und es käme weniger Billigware ins Land. Die Kritik – vor allem der ÖVP – berücksichtige eher die Interessen von großen Betrieben oder dem nachgelagerten Bereich. Probleme mit der Entwaldungsverordnung etwa hätten große Sägewerke, die günstiges Holz aus Rumänen verarbeiten. Ähnliches gelte bei strengeren Regeln bei Fleisch, wo ausgerechnet dann billige Ware aus dem Ausland zugekauft wird, wenn es in Österreich gute Preise gebe.

Eines steht für die beiden fest: Bei mehr Aufwand müssten auch die Einkünfte passen. „Sonst verstehen wir jeden und jede, die auf die Straße gehen.“

Durch die Nachhaltigkeitsregeln der EU kommt viel Arbeit auf Unternehmen zu. Aber, sagt ESG-Beraterin Catharina Ahmadi, sie sind auch eine Chance. Und: Nicht nur die EU schaue auf die Wertschöpfungsketten der Unternehmen, auch in den USA und in Asien gehe es längst in diese Richtung.

Es gibt viel Kritik an den EU-Regularien für Nachhaltigkeitsberichte von Unternehmen. Gibt es zu viel Bürokratie oder ist Sinnvolles dabei?

Wenn neue Regelungen implementiert werden müssen, gibt es immer ein Aufstöhnen. Man muss viel ändern und es dauert, bis sich das natürlich anfühlt. Ich sehe mich nicht als Kritikerin der neuen Regelungen, sondern als jemand, der bei der Umsetzung in der Praxis hilft. Dass jetzt vieles gleichzeitig passieren muss, tut Unternehmen weh. Andererseits gibt es eine Notwendigkeit, ESG-Themen anzugehen, weil am Ende alle profitieren. Die Frage ist: Wie kann man diesen Mehrwert für die Gesellschaft leisten, ohne Unternehmen zu sehr zu belasten?

Hat ESG* auch einen Nutzen für Unternehmen?

Viele unterschätzen, dass dieses Thema nicht nur in der EU relevant ist. Wir sehen auch in den USA und in Asien eine Bewegung in diese Richtung. Viele Unternehmen können das als Chance sehen. Markt und Kunden werden zunehmend nach der Wertschöpfungskette fragen.

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Sind die EU-Regeln überbordend?

Man könnte sagen, dass das eine oder andere zu intensiv reguliert wird. Aber man war sich ja einig, dass Regelungen mit Blick in die Zukunft wichtig sind.

Was sind konkrete Kritikpunkte?

Die wirklich sehr intensive Betrachtung der Lieferketten zum Beispiel. Da geht es teilweise bis zum Vorvorvorproduzenten. Da frage ich mich, ob das wirklich sofort hat sein müssen oder ob man nicht den Unternehmen mehr Zeit einräumen hätte können.

Wird der Aufwand KMU schaden?

Für Kleine ist es tatsächlich ein unglaublicher Aufwand. Viele Unternehmen haben weder das Verständnis noch die Kapazitäten dafür. Hier braucht es sinnvolle Tools, aber nicht alles, was da derzeit angeboten ist, ist sinnvoll. Es ist nicht leicht, die nötigen Informationen über Lieferketten zu bekommen – nicht für Konzerne und noch weniger für kleine Unternehmen. Daher haben wir dieses Thema aufgegriffen.

Die neuen EU-Regeln sind auch ein Markt für Beratungsunternehmen?

Da tut sich gerade sehr viel. Es belebt den Markt. In ein paar Jahren werden wir sehen, dass ESG-Themen auch ein Wachstumstreiber sind und viele Unternehmen, die die Themen gut aufgreifen, hier etwas schaffen können, das vorher nicht möglich war, und Potenziale heben können, die sie vielleicht zur Weltspitze bringen, vielleicht auch in Nischen, an die sie zuvor nicht gedacht haben. Natürlich entstehen auch neue Berater und Toolprovider, aber da muss man aufpassen. Nicht jeder Berater hat das Big Picture, und nicht jeder Toolprovider hat verstanden, dass das, was er dem Unternehmen anbietet, vor dem Wirtschaftsprüfer bestehen muss.

Gibt es Unternehmen, die sich nicht um ESG-Regeln kümmern müssen?

Rein aus regulatorischer Sicht fallen ganz kleine Unternehmen raus, die nicht börsennotiert sind, oder auch Stiftungen. Aber so einfach ist es nicht, weil die Regulatorik sehr stark in Wertschöpfungsketten denkt. Wenn ein Unternehmen, das ich beliefere, über seine Wertschöpfungskette berichten muss, braucht es auch meine Daten. Dann ist man selbst auch schnell in der indirekten Berichtspflicht drinnen. Das wird oft unterschätzt. Was ebenfalls ein Thema wird: Banken bereiten sich darauf vor, Immobilien, die sie im Portfolio haben, nach ESG-Kriterien zu bewerten. Einem Unternehmen kann es also passieren, dass es für seine Immobilie mehr Kreditzinsen zahlen muss, weil diese nicht grün ist.

Wenn die Regelungen implementiert sind, laufen die dann von selbst oder hat man permanent Stress?

Wir empfehlen unseren Kunden, wirklich in die Prozessanalyse zu gehen, sich einmal ordentlich damit auseinanderzusetzen und auf Schatzsuche zu gehen. Unternehmen haben oft schon vieles an Daten und Informationen. Wir empfehlen zudem, den Prozess so aufzusetzen, dass man nicht nur den Nachhaltigkeitsmanager machen lässt, sondern Rechnungswesen und Einkauf dazunimmt und überlegt, was man als Unternehmen braucht. Dann gewinnt man auch relativ rasch den Überblick, wie viel CO2 in einzelnen Geschäftsbereichen in Relation zu Umsatz und Profit steht.

Was muss in Österreich in Sachen Bürokratie passieren?

Österreich hängt teilweise bei der Umsetzung von EU-Regeln in nationales Recht hinterher. Dadurch entsteht viel Unsicherheit für Unternehmen. Nationale Regelungen spießen sich bisweilen mit EU-Vorgaben. Da müsste man in Österreich vorausschauender agieren, den Unternehmen Hilfestellung geben und nicht nur Brüssel die Schuld an überbordenden Regeln geben.

Dieser Beitrag ist ursprünglich in der News-Printausgabe Nr. 30+31/2024 erschienen.